对拆除“双违”的思考

    最近，全国多地对违规违章建筑开展轰轰烈烈的“双违”拆除运动。河北邢台市也位列其中，而且力度不小，还为此成立了专门的邢台市本级相关指挥机构，政府首脑亲自挂帅。要求遇有重点活动，地方一把手必须出马督阵，城管局、规划局连同公检法各部门联合行动。

    前几天，我与燕赵都市报记者张会武应邀合作，一同采访了邢台开发区某镇一户苗圃附属简易房被定为“双违”的王姓户主。老王今年56岁，1988年与户籍所在村签订了五亩农田为期30年的承包合同，现仍属正常承包期。农田的承包用途是养殖种植，特别注明也可开设工厂。老王说，以前孩子小，自己在外经营一个小型商店，顾不得农田，农田交由邻居代管。近年来，孩子都大学毕业了，要成家，只依靠一个小商店有些拮据。于是，2009年他就在自己承包地里经营种植花卉，这是经济作物，比单一的农作物收入高些。为了花卉过冬，在地边修建了百平方米的简易房，供部分花卉防寒和自己临时居住，这是从事种植所必须的附属设施。但就是这些，在前不久被邢台“拆违办”定性为违章建筑，必须拆除，没有商量余地，他为花卉无处可放而发愁。老王补充道，当初种植需要这个附属建筑设施的时候，他征求过村主任的意见，经同意才盖的。如今，上级说是违章，下级不做主，我就得拆除，真是不合理。这些花卉咋办，还有我连续投资十万元砸进去了。很多百姓替老王鸣冤，说这些简易房根本不碍任何事，而且这是花卉过冬的必备设施，就凭着上级随意的一句话就打了水漂吗？！太不公平了！！

通过半天的调查采访，及和有关人士的交流。我与会武由此引发一些思考。

首先，怀疑地方政府拆违政策出台的合法性。从社会属性和分工来讲，地方政府是当地纳税人出资委托的地方性社会事宜管理和服务机构。它不是法律法规或带有这种性质的规章制度的直接制订与审核机构，尤其涉及重大民生事情的司法条文和规章制度，尽管它有提出制订政策的权利。地方政府不具备直接制订涉及公民合法财务、具有法律性质政策的主体资质。因为管理和服务的需要，必须制订相关政策的，但凡涉及民生民权的大事，政府必须预先通过媒体发布公告，征求纳税人的意见，然后综合整理，报请本级人大和上级人大在适当时候依法召开相关会议审批，通过后再公布生效。政府自己闭门造车，擅自直接出台带有法律性质的“拆违”规定，本身依法无据。而且，“拆违规定”也于理不合。依据相关法律，农村是自治组织，农村土地是集体土地，归农村全体村民所有。农民是这片土地的主人，可以在经村委会批准的情况下，依法承包土地，从事养殖种植以及其它农事活动，这是农民的正常权利。农民承包后，在土地上经营什么，如何经营，都是农民的自主经营权。这种农事经由村委会批准，只要不违反国家宪法和不被国家法律明令禁止，任何地方政府都无权干涉。上述老王经营花卉苗圃就是这种自主权的体现。为了花卉过冬，老王在承包地内所建的地面附属设施也是必要的，是合情合理的，不违背国家宪法和其它法律。这个临时而必需的附属设施根本无需也不必经上级审批。如果这个必需的附属设施因没有审批，地方政府就定性为违章建筑而拆除，这岂非可笑！公民还有自主权吗？所有文明国家都不会如此规定。老王为了花卉过冬和本人看护方便，所建的必需的临时简易棚很正常！否则，花卉如何过冬？主人如何看护？再说了，这种因为农事必需所建设的附属设施没有违背国家宪法和违反其它任何法律。地方政府不能根据自制的条条，主观地将简易棚和花卉种植割裂开来，去孤立地看待简易棚这个附属设施，并依此定性为违章建筑。这是一种昏庸可笑的思维。地方政府跑下来几十里，兴师动众去干涉农事经营中的若干细节，是行政的手伸得过长，是阻碍社会生产力发展，是计划经济残留的官本位思想在做崇，是典型的公权侵犯私权的行为。这种愚蠢的做法为现代法治政府所忌讳。无数的事实证明，凡是政府插手多的地方，条条框框就多，经济发展就没有活力。就最近的“拆违”风暴而言，地方政府插手自定的带有司法性质的“拆违”政策是私生子，不是合法的婚生子，不具备法律效力。

  这方面还有一个不合理。老王经营的花卉苗圃是经村委会同意的。在目前农村自治和符合宪法的情况下，其经营的苗圃就是合法的，因经营必需而搭建的过冬附属设施也是正常的，合情合理又合法的设施。不能由后来的上级再次鉴定就变身为非法违章建筑而拆除，不能一任领导一个政策。

其次，政府动用各种行政资源、兴师动众去“拆违”，是主体错位、程序违法。地方政府既无权擅自制订带有司法性质的政策规章，也无权亲自去执法。地方政府因为管理和服务的需要，所征集的意见经综合申报本级人大召开会议批准后，公诸于众。然后，政府可以依照规定指定的程序，组织调查、登记哪些属于“双违”建筑，整理成诉状，向所辖地法院提起诉讼。经由司法判决后，才能由人大批准或法院委托的执法部门去具体执行拆除违章违规建筑，政府首脑不能直接带队去执法。这才是正常的司法程序。政府与被认定的违章建筑物的主人在法律意义上是平等的民事主体。基层政府绝不可以自己制定规章政策，自己认定违规对象，自己又直接去执法。不经公民参与，不经任何司法程序，政府既当裁判员又当运动员，主体错位，程序违法。这有悖于现代司法行政的精神，在现代民主有序的法治社会，是不允许的。刚刚被叫停的劳教条例，之前也是公安部门自订政策，自己认定劳教对象，自己抓审和关押劳教对象，存在很多弊端和危险。这个条例就是因为严重违背现代司法精神，广为诟病而被叫停。地方政府本次拆违风暴中所犯的错误，和公安部的劳教条例的做法如出一辙。

地方政府“自己出台政策、自己认定对象、自己去执法” 这种三位一体的惯性思维和粗暴做法，严重违背依法治国、依法行政的法治精神，产生很多严重的后果。

1.造成司法混乱。在民主法治国家，基层政府只是提供公共服务和基本管理的部门，一般不直接涉及制定和执行法规。公检法是司法机构，他们各有自己的工作性质和范围，分工明确，各司其职，绝不越权，这是一个社会有序运转的基本前提和有力保障。笔者观察，历次拆违风暴或其它运动，都是地方政府首脑做主挂帅，不履行或不正规履行司法程序，替代司法部门，甚至越俎代庖，擅自下发红头文件，利用公权调动所辖部门---包括与活动不相干的部门，甚至本来不归其辖属的公检法机构，公检法明知这些不属于自己工作范畴，不情愿，但因为目前的双重领导机制，无奈参加。在政府官员的行政命令下，发生冲突时，动辄调用公检法，甚至武警。荷枪实弹，警棍手铐，几十辆车，数百号人，煞是威风，其实是乱作为。公检法的工作范围都不涉及拆违、维稳事情，如果不是暴力事件，地方政府不能随意动用这些机构。而现在恰恰是地方政府在施暴，还强拉公检法参与，真是黑色幽默。地方政府如果错位使用司法资源----搞所谓的“联合执法”，强拉公检法参与到政府实施的暴力拆迁、拆违活动中（地方官员也内心畏惧，知道自己做得不对，拉着公检法为自己助威），是严重破坏司法秩序，混淆法治意识。很多情况都是侵犯民权，危害民生，容易误导人们潜意识中的官强民弱，官家独大，社会没有法律和公平。因为每次运动，地方政府都不依法，只是行政命令和粗暴的武力，弱势的公民只有被动服从。公民从没有通过司法程序进行申诉主张自己合法权益的平台，也来不及---从下命令、认定非法到限期拆除，时间紧迫。政府也不给公民法律意义上权益诉求的平台和机会。导致司法公平缺席，公民权利缺失。

2.导致行政资源的巨大浪费。地方政府大部分政策的出台，基本很少认真征求民众意见，公布和执行的过程一般不走或避开司法程序，或者名义上走个形式。常常是政府首脑官员一声令下，一纸红文，一把手负责，地方政府全员出动，调动所有能调动的一切政治和行政资源去搞风暴式的运动，无论这些部门和所进行的活动是否相关。导致基层政府常常为了配合上级的临时或某个专项活动而终止很多正常工作，整个机关人去楼空。很多部门自己范围内的日常工作不能正常进行，仓皇应付上级专项突击，工作杂乱无序。而其所参与的活动除了本身性质与己无关，还未必能搞好。巨量的行政资源被浪费。

3.干群关系紧张，社会矛盾增加。在拆除违章违规建筑的过程中，地方政府自己出台政策，自己认定违法对象，自己执法。由于认定和拆除“违建”的程序比较简单和快速，被拆除的户主却没有申诉的平台和机会。政府拆除过程中粗暴执法，不尊重户主，还毁掉户主的很多财产。百姓对此不理解，不支持，带有明显强烈的抵触情绪，很容易引发冲突事件。无端增加社会矛盾，增加公民对政府的抵触，导致公民上访不断，政府又得为此去截访。

4．造成次生污染。村民在建设所谓的“双违”建筑时候，已经产生了一次污染，当时基层部门未加制止，听之任之。如今拆除违章建筑的过程中，大量的铲车钩机出动，只要作业，到处是机声隆隆，灰尘飞扬，空气污染，土地报废，造成二次污染，留下一大堆建筑垃圾。

5.劳民伤财，浪费多种资源。在粗暴拆除违章建筑的活动中，很多建筑材料惨遭损毁。公民动辄几十万甚至数百万元的个人财产瞬间流失。这些损失只能由被拆户自己承担，地方政府根本不考虑，也不承担任何赔偿。即使他们严重失职，甚至渎职，也不会给被拆户做任何补偿。比如早时候很多项目是地方政府的招商引资项目，尽管项目存在污染或建设程序不合手续。但当时地方政府急功近利，都是主管领导同意或默认的。比如，邢台开发区某村引进新农村建设的一个民居在建楼盘，一期工程的两幢大楼四层马上封顶，前期连续投资了二百万。这个楼盘紧邻镇政府，相距大约百米。据该项目开发商介绍，这个项目是镇政府前任书记同意了的，后来书记调走了。这个项目在本次邢台市拆违风暴中被认定为“双违”而铲毁。这可是很多人的血汗钱啊。众人为之惋惜，说这么多建筑材料白白浪费，土地也不能种植了。但这所有损失只有开发商自己承担。你能说地方政府没有责任吗？当初是镇书记支持，而且就一直在镇政府眼皮子底下施工，他们能不知道吗，知道为何不阻止？是否渎职？！谁来问责？

本次拆违之后，笔者在思考。政府“拆违”不能搞无原则的一刀切。拆违过程中，对于那些不违背宪法、法律无明文禁止的、无关大局的建筑，尤其郊区农村的，希望地方政府不要一律定为违章建筑。其存在，必定有其历史原因及合法性或合理性。应该通过正当的司法程序，给被拆除的对象一个合法的、畅通的主张权利的平台和机会。对于这类“双违”，地方政府要通过司法程序去认定违章建筑，确定拆违期限，提供申诉渠道，营造依法行政的环境。地方政府不能自主认定后，立即自己拆除，不给被铲除户主的任何申诉机会。否则，很多被拆除的户主感到委屈，无处申诉主张。政府强势，认定迅速，一家说了算，行动快速。根本没机会保护自己的权利。地方政府必须在法律框架下依法行政。不能什么都想管，什么都管不好。政府的权力之手伸得过长，就严重干扰民生，侵犯民权，阻碍了社会的和谐发展。广大公民对政府历次一阵风的运动式行政和执法深恶痛绝。被指有滥用公权之虞。

另外，我们的地方政府和基层政府能不能把日常的服务、监管和指导工作做得预先化、细致化。地方政府主管应该经常在辖区巡视，发现违章违规建筑，在初期就提前主动介入，指导帮助办理合法手续，或者说明危害，进而制止。不能疏于日常监管，坐视不见，不管不问。等违章建筑规模形成，日后再拆除。劳民伤财和各种行政成本浪费巨大，民生建材浪费巨大，环境严重污染，干群关系紧张。否则，地方政府就应该承担失察、失职、渎职而被问责，并对被拆除的“违建”做出一定比例的赔偿，这才公平。